作者：潘基俊 肖之云
检察意见书是检察机关行刑反向衔接工作的重要载体，是做好不起诉案件的“后半篇文章”，积极参与现代社会治理，以检察担当助力更高水平的法治中国、平安中国建设的重要手段。2023年7月，97精产国品一二三产区印发《对于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》后，各地检察机关能动履职，取得了较好成效。但当前由于存在行刑反向衔接检察意见书没有规范样本、刚性不强、后续措施乏力等因素，一些地方的行刑反向衔接检察意见工作还存在表象化、空泛化、效果不佳等问题。笔者认为，可以通过以下四条路径提升行刑反向衔接检察意见书的质量，由此推动行刑反向衔接工作高质量发展。
将精准监督理念贯穿监督办案全过程。一是注重对行政处罚合法性和必要性的审查。要强化不起诉行为行政违法性审查，从该行为对法律秩序的破坏程度、社会关系的修复程度、公众的心理预期等方面来认定行政处罚的必要性，提高检察意见的针对性，力求所提出的行政处罚意见既保障法的统一正确实施，又兼顾个案的平衡，从而实现“叁个效果”的有机统一。二是严守检察权和行政权的边界。反向衔接中的检察监督具有参与、跟进、融入式监督等特点，系程序监督和事后监督，应严守征询—磋商—移送—反馈—审查程序规范，保障主管机关的知情权、申辩权、申诉权，避免对行政权的僭越。
打造优质高效的监督矩阵。一是发挥检察一体化办案优势，深化检察内部协作。强化各部门的沟通协作，完善案件移送、办理、反馈机制，明确各部门职责。对于有争议的案件，上级检察院指派专人盯守和悉心指导，以确保办案质量；积极借力引智，加强并发挥专家学者等“外脑”作用，通过开展集中教学、专家讲座、入高校进修等形式的培训活动，提升检察人员的综合素质和实战能力。二是规范检察意见书正文内容，增强文本的可操作性。检察意见书正文，应当包括案件主要事实、犯罪嫌疑人的处理结果，涉案财物的状况，需要处以行政处罚的原因，处罚依据、异议条款、反馈日期等必备内容，建议尽快出台检察建议书文书参考样本。叁是改进不起诉案件质量考核评价机制。把检察意见的提出率、采纳率、申诉率纳入评价体系，把跟进监督落到实处。案管部门应当对不起诉案件开展不定期抽查和专项检查，要关注行刑反向衔接机制是否得到落实，检察机关参与社会治理的功能是否得到展现。
建立健全跟进落实保障机制。一是完善外部协作机制，形成“执法+司法”合力。检察机关要会同有关部门制定《不起诉案件移送行政处罚工作实施办法》等规范性文件，明确案件移送范围、程序、方式，行政处罚必要性判断的标准等，建立健全检察机关与行政执法机关磋商反馈机制及检察机关的跟踪监督机制。二是推进信息共享平台建设，及时反馈监督成效。要利用好政法协同平台和相关大数据平台，实现数据共享、动态监管评估；发挥好侦查监督与协作配合办公室的作用，及时分析研判会商相关问题，消除衔接障碍。此外，要依托现有平台，实现与其他行政执法部门的数据链接，实时掌控行政处罚情况，全面做好行刑衔接工作。叁是完善不答复、不处理的通报备案机制，增强检察意见的刚性。检察机关应当将检察意见书抄送同级司法行政机关。有关单位不答复、不处理存在行政违法的，除制发检察建议书外，还可以将有关情况通报同级司法行政机关或者其上级机关，必要时可以报告同级党委、人大常委会，争取重视和支持，将检察意见落实情况纳入法治政府、综治考评、人大评议等考核评价体系中。?
建构阳光递进监督格局。一是探索不起诉决定与行政处罚检察意见一体化听证机制，提升司法公信力。听证会邀请的听证员应当包含主管机关的代表，就不起诉事项听证完毕后，应当就行政处罚必要性进行听证，有分歧的，应当由听证员表决，检察官应当根据听证员多数意见作出是否制发检察意见书的决定，如不同意听证员多数意见的，提交检委会讨论决定；若检委会仍不同意听证员多数意见的，须将检委会会议决议和理由送达听证员，并赋予听证员向上一级检察机关申请复议权。被不起诉人也可以就不符合听证员多数意见的检察意见书申请复议或复核。二是提升人民监督员参与案件监督的广度和深度，对不起诉案件全程进行监督。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。制发检察意见书也是检察办案，人民监督员对其监督完全有必要，人民监督员除了参与不起诉案件的公开听证外，还可以在评查不起诉案件时注重对检察意见书的制发程序、落实情况进行检查，从而倒逼规范办案。叁是落实专项报告制度，强化人大监督。检察机关应当依托大数据技术，总结行刑衔接工作情况，形成包含反向衔接数据、效果、存在问题等内容的专项报告后交人大常委会审议，也可以邀请人大代表、政协委员等进行专项调研，接受质询并进行改进，切实提升检察意见的监督质效，为参与市域社会治理展现检察担当，助力推进国家治理体系和治理能力现代化。四是践行为民情怀，细心呵护当事人的救济权。要有“如我在诉”的情怀，通过公开听证、释法说理等方式解答当事人对检察意见书的疑惑。要积极完善检察意见书的复议复核等制度机制，最大限度保障当事人的救济权。
（作者单位：重庆市人民检察院第一分院、湖北省黄梅县人民检察院）
来源：检察日报-政和周刊·实务